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Debate sobre capital externo no setor aéreo vai da abertura total ao avanço gradual

O fim de restrições à participação de capital estrangeiro em companhias aéreas brasileiras foi debatido [no dia 8 de setembro] pela comissão especial de senadores que analisa o projeto de lei (PLS 258/2016) do novo Código Brasileiro de Aeronáutica.

Houve posições a favor da total abertura para o capital externo, com a queda do limite atual de 20% sobre o capital votante, ao lado de propostas para um avanço gradual, inicialmente para até 49%, com salvaguardas para proteger o mercado de trabalho de aeronautas e acordos de reciprocidade com os demais países.

A visão mais flexível foi defendida pelos representantes da área governamental, que lembraram a situação de escassez de poupança no país, o que eleva o custo de capitalização das empresas aéreas. De acordo com o secretário de Política Regulatória da Secretaria de Aviação Civil, Rogério Teixeira Coimbra, mais investimentos via capital externo, em qualquer setor, significa maior oferta de serviços e mais concorrência, com melhores preços e mais variedade de opções para os passageiros. [...]

O assessor de Relações Institucionais da Gol, Alberto Fajerman, foi o único entre os representantes das companhias aéreas a defender a abertura total do capital aos investidores externos. Primeiro, ele observou que a companhia é a única do país que opera em bolsa de valores. Com a abertura, a empresa poderá compor seu capital de modo a ter acesso ao segmento mais atrativo das bolsas, o chamado "novo mercado". Ao contrário dos representantes do governo, ele disse, no entanto, não existir correlação entre a medida com queda nos preços de passagens ou com a qualidade dos serviços. [...]

O representante da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), Ricardo Bisinotto Catanant, [observou que] a discussão sobre a flexibilização não ocorre somente no Brasil. Na União Europeia, já haveria uma abertura até 49% do capital externo entre os países membros, com diretriz para estudos para medidas de flexibilização se estenda a nações de fora do espaço comum. Disse ainda que os Estados Unidos já vêm tentando implementar essa flexibilização há mais de uma década. [...]

A representante da companhia aérea Azul, Patrizia Xavier, diretora de Relações Institucionais da empresa, foi a primeira a defender uma solução gradualista, a começar pela discussão sobre os termos de reciprocidade (concessões mútuas) entre o Brasil e outros países, e não por uma abertura unilateral. Além do mais, lembrou que restrições ao capital externo ainda é uma regra em todo mundo. No caso da Nova Zelândia, disse, a medida só serve para determinadas rotas. Quanto ao Chile, observou que o país exige reciprocidade. "Estamos fazendo algo inovador. Não existe no mundo nenhum país que abriu 100% do seu capital", sustentou.

Para Tarcísio Geraldo Gargioni, vice-presidente comercial da Avianca, a liberação imediata para 100% pode de fato envolver riscos. Sua posição é de que seja feita um escala inicial maior de participação estrangeira, até 49% do capital votante. Até porque, na sua visão, os problemas de infraestrutura aeroviária e as incertezas econômicas atuais desmotivariam o capital estrangeiro.

Guilherme Leite, gerente jurídico da Latam, disse que a empresa vê com "bons olhos" a discussão sobre a flexibilização do capital acionário, não se posicionando sobre o nível ideal de abertura para o capital estrangeiro nesse momento. Também disse que não esse não seria o ponto para "salvar" as empresas nacionais e fazer o negócio voltar a crescer. Na sua visão, o debate tem que ser acompanhado da revisão dos encargos trabalhistas, que seriam muito altos no país, e ainda de mudanças na cobrança do ICMS.

Tanto o representante da Gol (que defende a abertura para 100% de capital estrangeiro) quanto a representante da Azul (contra os 100%) estão corretos em suas respectivas afirmações: abrir 100% para o capital estrangeiro não necessariamente levará a uma queda nos preços de passagens ou a um aumento da qualidade dos serviços (posição da Gol), e nenhum outro país do mundo faz isso (posição da Azul).

É por isso que tal medida, necessária e extremamente bem-vinda caso aprovada, seria, por si só, inócua naquilo que realmente interessa aos consumidores, turistas e executivos brasileiros: queda nos preços e melhoria nos serviços.

Para que haja queda nos preços das passagens aéreas e melhorias na qualidade dos serviços, apenas uma medida será realmente eficaz: a adoção de um livre mercado.

Sobre o setor aéreo brasileiro

Até meados da década de 1990, o setor aéreo brasileiro era rigidamente controlado pelo governo.  A regulamentação determinava inclusive os preços das tarifas -- ou seja, era o governo, e não o mercado, quem fixava os preços das passagens.  Com preços arbitrariamente fixados (lá nas alturas), a concorrência entre as empresas aéreas se dava apenas nos detalhes, como qualidade do serviço de bordo e da comida, atenção dispensada pelos tripulantes, sorteios de quinquilharias a bordo ou entregas de brindes, frequência dos voos, e até mesmo a beleza das aeromoças (as da TAM eram particularmente imbatíveis).

Sob esse arranjo, os preços (muito) maiores permitiam que as empresas aéreas disponibilizassem uma maior frequência de voos em determinadas rotas, assim como um melhor serviço de bordo.  Entretanto, o índice de ocupação das aeronaves era baixo.  A partir do final da década de 1990, começou a haver uma maior flexibilização nos preços, porém estes ainda eram controlados.  Houve apenas um alargamento nas chamadas bandas tarifárias. Foi só em 2005 que as tarifas para os vôos domésticos foram completamente liberadas; e só em 2008 aconteceu o mesmo para os voos dentro da América do Sul.

Como resultado, o setor aéreo doméstico vivenciou uma explosão de demanda sem precedentes.  Mesmo havendo poucas empresas nacionais de grande porte concorrendo entre si, essa desregulamentação já foi suficiente para desencadear uma notável disputa por passageiros.  Como agora as companhias aéreas concorrem com base no preço, as tarifas estão muito mais baixas do que estavam há vinte anos -- e isso em termos nominais; se considerarmos toda a inflação monetária havida nesse período, as tarifas em termos reais certamente estão nos menores níveis de toda a história do país.

Em 12 anos, os preços das passagens aéreas caíram 43%.  Em 2002, o valor médio de comercialização das passagens era de R$ 580,58. Em 2014, esse valor passou para R$ 330,25.  Uma queda substantiva.

Essa queda nos preços permitiu que muito mais pessoas pudessem fazer viagens aéreas, garantindo às companhias altos índices de ocupação.  E os resultados para a população, pelo menos em termos de capacidade e facilidade de locomoção, foram predominantemente positivos.  Após essa desregulamentação, as companhias aéreas reconfiguraram suas rotas e renovaram seus equipamentos, o que tornou possível vários aprimoramentos na capacidade de utilização das aeronaves.  Foram essas eficiências que genuinamente democratizaram as viagens aéreas, tornando-as mais acessíveis para a população de baixa renda.

O governo gosta de se vangloriar de que sua política econômica está permitindo que "o povo voe".  Ora, a única política do governo foi sair do caminho, abolindo barreiras que ele mesmo criou e que sequer deveriam ter sido criadas, pra começar.  O governo não fez nada; apenas deu mais liberdade para que a livre iniciativa fizesse mais coisas. Bastou permitir um pouco de livre mercado, e a classe operária pôde ir ao paraíso...

O oligopólio

Mas, obviamente, nem tudo são flores.  Sendo um setor ainda estritamente regulado pelo governo, é claro que há várias distorções, as quais se refletem sobre a qualidade dos serviços prestados aos passageiros e aos custos ainda altos das passagens aéreas.

Apesar de toda a queda nos preços das passagens aéreas, o Brasil ainda é o 12º país mais caro do mundo para viajar de avião.  O preço cobrado no Brasil, para cada 100 quilômetros voados, é bem superior ao praticado nos maiores mercados aéreos. Brasileiros pagam, por exemplo, 48% mais que os britânicos e 223% mais que os norte-americanos.

O problema é óbvio: há apenas quatro companhias aéreas no Brasil.  TAM (agora Latam), Gol, Azul e Avianca oligopolizam um mercado continental composto por 200 milhões de consumidores.

E quem controla (e protege) esse oligopólio, dificultando ao máximo o surgimento de novas empresas aéreas para concorrer com as já estabelecidas?  A ANAC, Agência Nacional de Aviação Civil.  Como o espaço aéreo é propriedade autodeclarada do governo, é ele, por meio de uma agência reguladora, quem determina quais companhias nacionais podem operar determinadas rotas em determinados horários e quais aeroportos elas podem utilizar.

Mas tudo piora: a lei nº 7.565, de 1986, proíbe companhias aéreas estrangeiras de fazerem vôos domésticos no Brasil.

O artigo 216 da referida lei restringe o transporte aéreo doméstico apenas a empresas brasileiras, o que significa que as empresas aéreas estrangeiras são proibidas de fazer os chamados "vôos de cabotagem", que são os vôos com origem e destino dentro do território nacional.

Mas empresas aéreas estrangeiras fazendo vôos nacionais é a regra, por exemplo, na Europa.  Até o final da década de 1980, o setor aéreo europeu era tomado por dinossauros estatais, com preços controlados e concorrência reprimida (semelhante a como também era no Brasil).  Com a desregulamentação, iniciada na década de 1990, surgiram as empresas low cost low fare (baixo custo, baixa tarifa) e a classe operária foi ao paraíso. 

Hoje, é possível viajar de Londres a Madri pela Ryanair pagando zero libra, mais a taxa de embarque.  Basta ficar de olho nas promoções.  Você paga mais se deslocando até o aeroporto do que pela viagem aérea.  A mesma Ryanair recorrentemente oferece vôos por 9,99 libras.

Companhias aéreas sediadas em qualquer um dos países membros da União Europeia podem voar livremente no interior do bloco. Também foi eliminada qualquer restrição à nacionalidade dos capitais controladores das empresas aéreas que operem apenas linhas internas ao bloco. A única limitação vigente diz respeito à propriedade das empresas que operem linhas internacionais externas ao bloco, que deverão manter 51% de capital europeu.

A abertura do mercado europeu, ocorrida a partir de 1997, permitiu a expansão de companhias de baixo custo, que fazem uso de aeroportos secundários, empregam apenas um tipo de aeronave, não reembolsam passagens e oferecem descontos para os passageiros que reservam com antecedência. O saldo foi positivo para o consumidor, uma vez que aumentou a oferta de assentos e as demais empresas aéreas foram obrigadas a baixar suas tarifas para enfrentar a concorrência.

A cabotagem também é admitida entre as empresas da Austrália e da Nova Zelândia, embora esses países não constituam um bloco econômico. A exemplo do que ocorre na União Européia, não há restrição à nacionalidade do capital das empresas que operem linhas entre os dois países.

Na América do Sul, o Chile admite a cabotagem de empresas originárias de quatro países. Em substituição ao critério da nacionalidade, criou-se o conceito de "principal local de negócios" para o capital de controle das empresas aéreas.

Nos últimos anos, tem havido negociações entre a Comunidade Européia e os Estados Unidos no sentido da constituição de uma Área Comum de Aviação Transatlântica, que eliminaria as restrições de nacionalidade entre as empresas de ambas as origens. Tais negociações ainda não apresentaram resultados concretos, mas indicam uma tendência no sentido da ampla liberalização da aviação internacional, com a derrubada das barreiras protecionistas adotadas pela maioria dos países.

O temor de fusões é revogado pelo livre mercado

Sempre que uma grande empresa aérea nacional anuncia sua fusão com outra empresa aérea nacional, políticos e economistas gritam que está havendo concentração de mercado e formação de oligopólio.  Recentemente, a Azul se fundiu com a Trip.  Agora, já se fala em fusão da Azul com a Gol.

Ato contínuo, políticos e economistas tentam implantar medidas -- como recorrer ao CADE -- para barrar a fusão.

No entanto, o temor do oligopólio decorre exatamente do fato de eles terem criado um arranjo no qual empresas aéreas estrangeiras são proibidas de fazer vôos nacionais dentro deste país.  Sendo assim, com o mercado nacional fechado ao mercado global, e com as empresas aéreas nacionais usufruindo uma reserva de mercado (por obra e graça das regulamentações estatais), a possibilidade de fusões e aquisições neste setor realmente irá levar a um oligopólio. 

Consequentemente, os próprios criadores deste cenário de reserva de mercado passam a aplicar políticas que visam a impedir o surgimento deste oligopólio -- como leis anti-truste -- ou que, em última instância, visam a tentar regular esse oligopólio. 

Perceba, no entanto, que o erro foi cometido lá no início -- quando o governo proibiu empresas aéreas estrangeiras de fazer voos nacionais --, e o que se está fazendo agora é um mero paliativo.  A partir do momento em que o governo fecha um mercado à concorrência externa, tentar regulá-lo é um esforço inútil.  É impossível tornar mais eficiente, por meio de imposições burocráticas, um mercado fechado que foi fechado à concorrência.

Por outro lado, se o mercado aéreo de um país é aberto ao mundo, de modo que empresas estrangeiras não são proibidas de -- ao contrário, são bem-vindas para -- fazer vôos nacionais, não há a mais mínima possibilidade de fusões que levem a um oligopólio.  Para isso acontecer, todas as empresas aéreas do mundo teriam de se fundir em uma só.

Como seria um livre mercado no setor aéreo?  Simples.  Não haveria obstáculos.  Qualquer empresa estrangeira que quisesse vir para o Brasil operar vôos nacionais seria bem-vinda.  Se a American Airlines quisesse operar a linha Curitiba-Fortaleza, estaria livre para isso.  Se a Lufthansa quisesse operar Florianópolis-Brasília, que o fizesse.  Se a Air China quisesse fazer São Paulo-Salvador, ótimo.  Se a KLM quisesse fazer Recife-Rio de Janeiro, melhor ainda.

Nesse cenário de concorrência pura, o que você acha que ocorreria: queda nos preços e melhora nos serviços, ou aumento de preços e piora dos serviços?  Pois então.  Este, aliás, é o único cenário possível para se ter queda de preços e melhora de serviços.

Como deve ser feito

Se apenas quatro empresas aéreas são autorizadas pelo governo a servir um mercado de 200 milhões de consumidores potenciais, é claro que os serviços serão ruins e os preços serão altos. 

Os preços só irão cair e os serviços só irão melhorar se houver liberdade de entrada no mercado.  Ou seja, se houver livre concorrência, com companhias aéreas de todo o mundo sendo liberadas para fazer vôos nacionais no Brasil.  Por que isso não pode ocorrer em um país de dimensões continentais?  Por que apenas quatro empresas aéreas protegidas pelo governo podem usufruir esse privilégio?

De um lado, a abertura para a exploração da cabotagem corresponderia à importação de serviços de transporte aéreo, uma vez que a empresa aérea não teria sede no Brasil.  De outro, a eliminação das restrições ao capital estrangeiro permitiria a constituição de empresas brasileiras, sujeitas às mesmas condições produtivas das atuais empresas, embora controladas por grupos econômicos estrangeiros.

A abertura e a eliminação das restrições poderiam ser promovidas pelas seguintes alterações na legislação nacional:

a) eliminação das restrições à participação do capital estrangeiro em empresas brasileiras, mediante revogação dos artigos 181 e 182, II, do Código Brasileiro de Aeronáutica;

b) eliminação das restrições à operação de linhas domésticas (cabotagem) por empresas estrangeiras, pela revogação do artigo 216 do CBA.

A abertura do mercado doméstico de aviação para empresas e capitais estrangeiros seria benéfica a todos, pois ampliaria a oferta efetiva e potencial de transporte aéreo no país, contribuindo para ampliar a concorrência, reduzir tarifas, melhorar o atendimento e ampliar o universo de localidades atendidas.  De quebra, a maior oferta de serviços ainda geraria mais empregos.

Além de tudo isso, a agora mais fácil capitalização de empresas em dificuldades financeiras também protegeria o emprego dos respectivos trabalhadores.

Ou seja, não há argumentos econômicos (nem sentimentais) contra a medida.

Leia também:

Como a desregulamentação melhorou e barateou o transporte na Europa

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Victor Carvalho Pinto é doutor em Direito Econômico e Financeiro pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo – USP. Fundador do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico e da Associação Brasileira de Direito e Economia. Autor do livro "Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade", em 4ª edição, e de diversos artigos publicados nas áreas de desenvolvimento urbano e infraestrutura.

Leandro Roque é o editor e tradutor do site do Instituto Ludwig von Mises Brasil.