No final da década de 1970, praticamente todas as grandes corporações americanas tinham uma subsidiária na ilha caribenha holandesa de Curaçao, utilizada para obter capital barato no vasto mercado de eurobônus em eurodólares. Em 1982, o mercado de eurobônus alcançou US$ 48,9 bilhões, em comparação com os US$ 33,5 bilhões do mercado americano de títulos corporativos, e é provável que mais da metade desse montante tenha sido emitida por meio de subsidiárias de empresas americanas sediadas em Curaçao. Muitos dos primeiros fundos de hedge (incluindo o de George Soros) também estavam domiciliados ali.
Poucos anos depois, o setor financeiro offshore de Curaçao entrou em colapso praticamente da noite para o dia. Como uma obscura ilha de posse holandesa no Caribe passou a ter tanta importância para a economia dos Estados Unidos, e por que seu setor financeiro desmoronou tão rapidamente? À medida que os Estados Unidos e a União Europeia intensificam sua ofensiva contra as finanças offshore, revisitar a história de Curaçao oferece uma advertência sobre o conflito entre as autoridades tributárias dos países de origem e os centros financeiros offshore (OFCs, na sigla em inglês).
A descoberta de petróleo na Venezuela deu início a uma expansão econômica em Curaçao a partir do começo da década de 1920. A instabilidade política venezuelana levou a companhia petrolífera anglo-holandesa Royal Dutch Shell a considerar arriscado refinar petróleo naquele país e, por isso, a empresa construiu uma grande refinaria em Curaçao. Além da prosperidade, a refinaria trouxe contadores, advogados e outros profissionais para as ilhas holandesas — um ingrediente crucial para o desenvolvimento do OFC. Ainda mais profissionais chegaram depois que a invasão alemã da Holanda pelos nazistas ocorreu e multinacionais holandesas transferiram para lá seus domicílios legais. Um empreendedor, Anton Smeets, criou a Curaçao International Trust Company (CITCO) para administrar empresas holandesas no exterior em nome de seus proprietários.
Embora a maior parte das multinacionais tenha retornado aos Países Baixos após a guerra, essas empresas aprenderam a operar em Curaçao, e Smeets aproveitou a oportunidade para convencê-las a instalar subsidiárias na ilha. Para isso, persuadiu o governo das Antilhas a criar um regime tributário especial de baixa tributação, com alíquotas entre 2,4% e 3,0% para empresas estrangeiras legalmente domiciliadas em Curaçao, mas que não exerciam atividades empresariais físicas no território. Assim nasceu o OFC de Curaçao.
As ilhas holandesas conseguiram aproveitar a oportunidade criada por Smeets porque a reorganização do Reino dos Países Baixos após a guerra lhes deixou considerável autonomia sobre seus assuntos internos. Em uma tentativa fracassada de persuadir a Indonésia a permanecer como parte do reino, os holandeses ofereceram às suas possessões não europeias um status igualitário dentro de uma estrutura federativa. A Indonésia saiu mesmo assim, mas os territórios restantes enxergaram vantagens significativas em permanecer. No entanto, as cinco ilhas holandesas menores (Aruba, Bonaire, Saba, Saint Eustatius e Saint Maarten) resistiram à ideia de serem agrupadas com Curaçao em uma única entidade, temendo que a ilha maior dominasse o governo compartilhado e absorvesse a maior parte da ajuda ao desenvolvimento que se esperava receber dos holandeses. Um acordo reuniu as seis ilhas em uma unidade federativa, as Antilhas Holandesas, dentro do reino mais amplo, resolvendo esse problema, mas deixando as ilhas sem políticos suficientes para administrar de forma eficaz três níveis de governo. Para solucionar a escassez de pessoal, as instituições do reino foram reduzidas, de modo que o Parlamento e o gabinete holandeses passaram a atuar como Parlamento e gabinete do Reino quando complementados por representantes dos territórios ultramarinos.
A economia impulsionada pela refinaria desacelerou após a guerra, à medida que a automação começou a reduzir a necessidade de mão de obra e as exigências venezuelanas por uma participação maior na atividade de refino levaram a Royal Dutch Shell a transferir parte de sua capacidade produtiva para o continente. Isso proporcionou a Smeets um público receptivo às suas propostas de desenvolvimento econômico por meio dos serviços financeiros. A relação da ilha com os holandeses lhe ofereceu os dois elementos restantes de que precisava para atrair empresas internacionais. Em primeiro lugar, como podiam recorrer aos respeitados tribunais holandeses em Haia, os investidores não precisavam temer que preconceitos locais influenciassem os julgamentos. Em segundo lugar, o tratado tributário firmado entre os Países Baixos e os Estados Unidos no pós-guerra permitia sua extensão automática aos territórios ultramarinos holandeses, tornando as Antilhas atraentes para empresas americanas. Com esses elementos reunidos, Curaçao começou a atrair negócios offshore apesar de duas desvantagens significativas: um sistema jurídico de tradição romano-germânica pouco familiar aos americanos e a exigência de que os documentos legais fossem redigidos em holandês.
O crescimento das subsidiárias financeiras
Na década de 1960, a combinação dos gastos sociais com o financiamento da Guerra do Vietnã pressionou os mercados de capitais dos Estados Unidos. O Tesouro americano incentivou as multinacionais do país a captar recursos fora dos Estados Unidos para financiar suas operações estrangeiras, encorajando-as a recorrer ao crescente mercado de dólares depositados em bancos localizados fora do território americano. A elevação das taxas de juros nos Estados Unidos ao longo da década de 1960 também levou as empresas a buscar emissões de eurobônus para financiar suas operações domésticas. Um grande obstáculo era o imposto retido na fonte de 30% que os Estados Unidos cobravam sobre pagamentos de juros a estrangeiros. Como os títulos corporativos normalmente eram emitidos com rendimento líquido garantido ao investidor, um emissor americano teria de aumentar o valor dos pagamentos de juros para compensar o imposto, elevando o custo do endividamento e eliminando a vantagem de captar recursos nos mercados de eurodivisas.
O tratado tributário entre os Estados Unidos e as Antilhas isentava do imposto os pagamentos de juros feitos a entidades sediadas nas Antilhas. Assim, se uma empresa americana estabelecesse uma subsidiária nas Antilhas, essa subsidiária poderia vender eurobônus no mercado de Londres e reemprestar os recursos à sua controladora nos Estados Unidos. Os pagamentos de juros feitos pela empresa-mãe à subsidiária ficariam isentos do imposto em virtude do tratado, e as Antilhas não cobravam imposto sobre os pagamentos realizados pela subsidiária aos detentores dos títulos localizados em terceiros países.
À medida que americanos e estrangeiros se acostumavam ao uso de entidades registradas nas Antilhas, empreendedores criativos começaram a encontrar novas utilidades para elas. Além disso, como ocorre na maioria das jurisdições de tradição romano-germânica, as Antilhas permitiam o uso de ações ao portador anônimas, tornando a propriedade de entidades registradas no território um meio eficaz de ocultar a identidade do verdadeiro proprietário. Para investidores estrangeiros preocupados com a reação política ou social em seus países à posse de ativos americanos, especialmente investidores do Oriente Médio receosos de uma reação negativa decorrente do embargo árabe do petróleo no início da década de 1970, isso proporcionava uma camada adicional de segurança para seus investimentos nos Estados Unidos.
Tesouro descobriu que o tratado tributário com as Antilhas estava se transformando no que chamou de um “tratado com o mundo”, já que indivíduos de países que não possuíam tratados tributários com os Estados Unidos criavam empresas nas Antilhas para realizar negócios em território americano. Uma preocupação recém-surgida com o chamado “abuso de tratados” tornou-se uma importante questão de política pública para o Tesouro, embora as Antilhas insistissem que esse suposto “abuso” nada mais era do que uma nova denominação para práticas antigas e compatíveis com o direito internacional. Mais importante ainda, o Tesouro constatou que muitos países não tinham interesse em negociar tratados tributários com os Estados Unidos, pois seus cidadãos podiam evitar o imposto de retenção na fonte de 30% simplesmente canalizando seus investimentos americanos por meio das Antilhas. Ao enfraquecer o principal incentivo oferecido pelo Tesouro, o tratado com as Antilhas dificultava os esforços para convencer outros países a aderirem a acordos de compartilhamento de informações com os Estados Unidos. Além disso, o Tesouro temia que americanos estivessem utilizando estruturas registradas nas Antilhas para manter investimentos nos próprios Estados Unidos, sonegando ilegalmente impostos sobre a renda de forma praticamente indetectável por meio das ações anônimas ao portador. As autoridades responsáveis pela aplicação da lei tinham preocupações semelhantes em relação à lavagem de dinheiro.
Ao final da década de 1970, o Tesouro americano (responsável pelos tratados tributários dos Estados Unidos) estava determinado a tomar alguma medida contra as Antilhas. Em 1982, cancelou o tratado tributário com as Ilhas Virgens Britânicas; a intenção era enviar ao mundo o sinal de que os Estados Unidos levavam a sério o fechamento do que consideravam “brechas” nos tratados. Essa e outras medidas persuadiram as Antilhas a abrir negociações e, durante algum tempo, pareceu que um novo acordo seria alcançado. No fim, porém, isso se mostrou impossível, pois as exigências americanas de obter informações sobre a propriedade das entidades registradas nas Antilhas e de restringir os benefícios do tratado a entidades constituídas por residentes antilhanos não poderiam ser atendidas sem destruir o modelo de negócios das Antilhas e alterar princípios fundamentais do direito internacional relativos à nacionalidade das pessoas jurídicas. Incapaz de concluir um novo tratado, o Tesouro anunciou o cancelamento do acordo tributário em julho de 1987, com vigência a partir de seis meses depois.
O setor financeiro de Curaçao jamais se recuperou desse golpe. Como consequência da perda de receitas, as Antilhas tornaram-se mais dependentes dos subsídios holandeses, e as disputas internas entre as seis ilhas deram início a uma contínua reorganização de sua relação com os Países Baixos. Aruba retirou-se das Antilhas, embora não do Reino, na década de 1980; Curaçao e Sint Maarten estavam programadas para assumir um status semelhante em futuro próximo; e as três ilhas restantes se tornariam municípios ultramarinos dos Países Baixos. O resultado foi a perda de uma importante fonte de financiamento, o aumento da emigração para os Países Baixos e uma dependência ainda maior dos subsídios holandeses. Atualmente, quase metade da população antilhana vive nos Países Baixos, incluindo um número significativo de jovens. Além disso, o dinheiro holandês veio acompanhado de condicionantes, e os Países Baixos estão hoje mais envolvidos na administração das Antilhas do que no passado, reduzindo, na prática, a soberania antilhana, ainda que não em teoria.
Lições das Antilhas
A ascensão e a queda de Curaçao oferecem três lições para o restante do mundo. A primeira é que a fragilidade até mesmo de um setor de serviços financeiros robusto serve como um alerta em uma era na qual os órgãos reguladores governamentais estão assumindo poderes sem precedentes sobre as instituições financeiras. Curaçao perdeu um setor financeiro próspero em um instante devido a mudanças de política nos Estados Unidos. Uma vez perdido, mostrou-se extraordinariamente difícil recuperá-lo.
A segunda lição é que a indústria financeira antilhana ilustra como as transações financeiras internacionais beneficiam ambas as partes. As Antilhas obtiveram desenvolvimento econômico e receitas governamentais; os Estados Unidos reduziram os custos de captação de suas empresas, tornando-as mais competitivas.
A terceira é que Curaçao perdeu sua posição de liderança porque não foi suficientemente flexível para se adaptar às novas circunstâncias. Os centros financeiros offshore (OFCs) que hoje ocupam posição dominante — Barbados, Bermudas, Ilhas Cayman, Ilhas do Canal da Mancha britânicas, Hong Kong e Singapura — prosperaram porque se adaptaram ao ambiente internacional em constante mudança por meio da criação de novos produtos e serviços. A adoção de legislações para seguradoras cativas, por exemplo, nas Bermudas, nas Ilhas Cayman e em Guernsey, trouxe um volume considerável de negócios para essas jurisdições ao oferecer estruturas empresariais que inicialmente não estavam disponíveis em outros lugares. Curaçao teve a oportunidade de assumir a liderança em diversas áreas — George Soros instalou seus fundos de hedge na ilha, e vários outros seguiram o mesmo caminho —, mas a ilha fez pouco para oferecer serviços especializados ou legislação específica para a nascente indústria dos fundos de investimento, que hoje está concentrada em grande parte nas Ilhas Cayman.
O governo de Curaçao não conseguiu responder às novas oportunidades com a mesma rapidez por diversas razões. O governo dedicava menos atenção ao setor financeiro do que os governos de seus concorrentes, em parte devido às divisões internas em torno do acesso aos subsídios holandeses. Além disso, os próprios Países Baixos são um centro financeiro, e o governo do reino controlado pelos holandeses mostrou-se menos receptivo do que os governos de jurisdições independentes (como Barbados) ou de territórios ultramarinos britânicos (como as Ilhas Cayman). Como resultado, os Países Baixos possuem um acordo tributário mais favorável com Malta, sua parceira na União Europeia, do que com as Antilhas. Por fim, os assuntos governamentais nas Antilhas são conduzidos em holandês, exigindo que tudo, desde documentos societários até estatutos e leis, seja traduzido. Isso introduz incerteza, custos e atrasos. Trata-se de uma desvantagem significativa em uma época em que alguns OFCs caribenhos já permitem o registro de documentos societários em chinês.
Os Estados Unidos e muitos países europeus estão impondo novas pressões sobre os OFCs por meio de medidas como a Stop Tax Haven Abuse Act [Lei de Combate ao Abuso de Paraísos Fiscais, em tradução livre], nos Estados Unidos, e a Diretiva da Poupança da União Europeia (Savings Directive). Essas medidas correm o risco de prejudicar ambos os lados. Atualmente, os OFCs dependem da indústria internacional de serviços financeiros, mas os Estados Unidos e a Europa também se beneficiam dessas jurisdições. Por exemplo, uma abordagem regulatória excessivamente intervencionista provavelmente aumentará os custos para os muitos hospitais filantrópicos americanos que utilizam as Ilhas Cayman para suas necessidades de seguro, desviará capital de investimento dos Estados Unidos ao dificultar a organização de fundos de investimento em jurisdições fiscalmente neutras e elevará o custo de tudo, desde passagens aéreas até televisores, ao prejudicar os setores de finanças estruturadas e de registro marítimo que permitem às empresas reduzir custos. Talvez a lição mais importante para os governos dos países de origem seja a velha máxima de evitar prejudicar a si mesmos na tentativa de prejudicar os outros.
Este artigo foi originalmente publicado na FEE
Nota: as visões expressas no artigo não são necessariamente aquelas do Instituto Mises Brasil.
