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Correios: um modelo de privatização completa via leilão
por Marcelo de Arruda, quarta-feira, 17 de abril de 2019

Nota do editor

Este artigo foi o segundo colocado em nosso concurso sobre modelos para a privatização dos Correios. A versão a seguir está ligeiramente editada (sem a lista de toda a bibliografia utilizada pelo autor, a qual ocuparia um grande e desnecessário espaço). A versão integral está disponível na próxima edição da Revista Mises.

 

O mercado de serviços postais e os correios

As empresas de serviços postais podem ser definidas como prestadoras de serviços de transporte e comunicação voltadas para a entrega de bens ou informações de um determinado ponto até outro.

Esse mercado foi inicialmente estruturado a partir dos estados nacionais, em que se destacava o monopólio dos serviços de um operador estatal. Outro ponto singular deste mercado é o conceito de universalidade, como apontam Anderloni e Pilley de maneira crítica ao setor privado:

Serviços postais, pelo menos os básicos, possuem características de serviço universal. Por essa razão, é preferível haver um sistema postal cobrindo todo território nacional a fim de prover fácil acesso aos serviços postais por preços acessíveis uniformemente. Em contraste, o livre mercado é baseado na lógica econômica. Não se preocupa em satisfazer as necessidades de toda a população e é naturalmente inclinado em adotar uma abordagem de precificação baseada em custo.

No contexto brasileiro, as características de mercado anteriormente mencionadas ainda são válidas. A justificativa da escolha do monopólio estatal para a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) na prestação dos serviços de carta, telegramas, cartões-postais e a "correspondência-agrupada" seria a utilização de subsídios para a realização de entregas em áreas de baixo retorno financeiro, onde supostamente o mercado não teria condições de atuar. 

Sendo assim, o serviço postal brasileiro tem o requisito de manter o preço de pontos distantes do país em valores equilibrados ao daqueles cobrados em localidades mais próximas.

A ideia de empresas estatais como necessárias para atender aquilo que o governo determinou que o setor privado não teria a capacidade de prover não é uma ideia nova. Ao contrário: é um argumento comum nas discussões do papel do estado no desenvolvimento econômico brasileiro.  Nesta temática, Thomas Trebat afirma:

Poucas vezes o Estado brasileiro tomou conta de empresas privadas saudáveis, preferindo, em vez disso, investir nos 'espaços vazios': siderurgia, petróleo, minério. Muitos casos de nacionalização de empresas privadas nos setores básicos -- i.e, telecomunicações e eletricidade -- ocorreram depois de o setor privado se mostrar incapaz de se expandir em linha com as exigências de desenvolvimento.

Dessa maneira, a utilização de empresas estatais pelo governo busca atender a objetivos de desenvolvimento que não são restritos à eficiência econômica, como, por exemplo, o "objetivo social". Entretanto, tal uso faz com que as estatais fiquem sujeitas às intervenções do governo, principalmente como um instrumento de política econômica.

Especificamente sobre os Correios, os resultados práticos e a crise enfrentada pela empresa trazem questionamentos ao modelo de negócios da estatal. No campo da qualidade operacional, houve um crescimento de 1.054% na quantidade das indenizações pagas pelos Correios em razão de atrasos, extravios e roubos nos últimos seis anos. Na parte financeira, são três anos de prejuízos consecutivos, acumulando um déficit de R$ 5,5 bilhões.

Adicionalmente, a concessão do monopólio aos Correios com o objetivo de universalizar o acesso para todos pode ter logrado exatamente o contrário: restringiu a universalização ao sufocar qualquer ideia de concorrência. Merece destaque, neste sentido, a utilização cada vez maior de ações judiciais por parte da empresa contra os mais diversos serviços de entrega e coleta de cartões e documentos. Foi estimado que tais processos oneram a sociedade brasileira em R$ 766 milhões por ano.

Além disso, a associação da ECT a escândalos de corrupção piora a percepção a respeito da gestão dos recursos da empresa. Exemplos recentes são o dos fundos de pensão Postalis, em 2016, em que mais de R$ 300 milhões foram geridos de maneira fraudulenta, e a operação Mala Direta, no mesmo ano, em que se verificou uma fraude de R$ 647 milhões em um esquema de envio de mercadorias.

Os fundamentos da privatização

A privatização pode ser considerada um dos elementos mais importantes da reforma do estado brasileiro.

Gustavo Franco enfatiza três fatores: 1) recursos provenientes da privatização servem para reduzir a divida pública e elevar a poupança pública; 2) a responsabilidade por investimentos futuros é transferida para o setor privado, desta forma desonerando o estado de gastos que não teria condições de manter; e 3) a privatização se traduziria em um aumento de produtividade e eficiência nos setores privatizados.

Em conformidade, Marco Antônio de Souza Carvalho apresenta resultados empíricos das privatizações brasileiras no campo fiscal:

[...] a contribuição da privatização foi fundamental para atenuar o crescimento da dívida pública no período 1995-1999, tendo proporcionado uma redução de 8,4% do PIB na DLSP no período. Essa contribuição se deu, basicamente, por três vias: a) utilização de receitas de privatização para abater o saldo de diversas dívidas, especialmente a dívida mobiliária de emissão do Tesouro Nacional; b) transferências de dívidas para o setor privado; e c) redução do déficit nominal, pelo menor pagamento de juros nominais, como consequência dos itens (a) e (b).

Adicionalmente, Sheshinski e Lopez-Calva também encontraram relação de melhora das finanças públicas com as privatizações. Os déficits do orçamento são reduzidos durante o período de reforma. Ademais, em países de média e alta renda, as transferências passam a ser positivas após a privatização em razão dos impostos coletados nas empresas privatizadas.

Similarmente, Davis et al afirmam que a privatização produz efeitos positivos para as receitas do governo por meios além do procedimento de privatização em si, já que os aportes do Tesouro na estatal (para cobrir seus prejuízos) e os déficits fiscais que tais aportes acarretam caem consideravelmente após a privatização.

De maneira análoga também se apresenta evidências do fator de aumento de eficiência após as privatizações. Armando Castelar Pinheiro, por meio da análise de 50 empresas brasileiras antes e depois das privatizações, constatou que o processo melhora significativamente o desempenho das companhias. Dito isso, o autor aponta que esse resultado é mais facilmente encontrado quando há uma genuína troca de controle do estado para o setor privado e não meramente uma venda de participação minoritária. Em adição, os resultados indicaram que o efeito positivo é fortalecido quando a privatização é combinada com medidas de liberalização, como a remoção de barreiras de entrada no setor.

Da mesma forma, Neto et al encontraram que a privatização melhorou o desempenho econômico e financeiro das empresas brasileiras. Os pesquisadores declaram: "Sem o apoio do governo, estas empresas são forçadas a ajustar sua estrutura financeira, reduzindo o nível de endividamento (DLP/PL) e aumentando a liquidez corrente".

Resultados parecidos foram obtidos na pesquisa de Eid Junior, Ribeiro e Rochman ao compararem o desempenho de 13 empresas antes e após as privatizações. Os pesquisadores concluíram a existência de um aprimoramento destas empresas quanto à rentabilidade e eficiência operacional. Também não se constatou uma efetiva redução no número de empregados nas empresas.

Além disso, por meio de extensa revisão de 125 trabalhos empíricos sobre economias em transição, Djankov e Murrell sustentam que há forte evidência de que a propriedade privada produz uma reestruturação -- ou seja, mudanças que preparam as empresas para uma economia de mercado competitiva -- melhor do que a propriedade estatal em todas as economias em transição estudadas.

Entrando já no contexto especifico de privatização dos serviços postais, Crew e Kleindorfer declararam:

Não há fortes razões tecnológicas, estratégicas ou econômicas pelas quais o serviço postal deveria ser operado por uma empresa estatal. Embora possa ser difícil defender a privatização dos serviços armados, não há tais considerações estratégicas em relação ao serviço postal.

O serviço postal é uma indústria de rede. Outras indústrias de rede, por exemplo, eletricidade, gás e telecomunicações são de propriedade e operação privada. O serviço postal é, sem dúvida, menos importante para economia do que qualquer uma das outras indústrias de rede. Seria muito mais doloroso se as luzes se apagassem por metade de um dia do que se o serviço postal cessasse por um período prolongado.

Haveria inconveniência se as cartas não fossem entregues, mas a pronta disponibilidade de substitutos (imperfeitos) significaria que perturbações graves poderiam ser evitadas.

No que diz respeito a resultados empíricos da privatização nos serviços postais de outros países, Alex Dieke, da consultoria alemã WIK, resume a experiência europeia com base nas privatizações dos serviços postais realizadas na Alemanha, Holanda, Áustria e Bélgica. Nos quatro países avaliados, foram observados resultados positivos em comum, como a modernização das operações, aumento da lucratividade, abertura de novas linhas de negócios e a manutenção do caráter universal do serviço. Contudo, também foi constatada a redução do emprego após a privatização.

É importante lembrar que, nas concessões de privatização da telefonia da brasileira, o mesmo argumento de universalização utilizado para os Correios também foi discutido, e, a partir dele, foi imposta a obrigação da disseminação dos terminais de utilidade pública (TUP), mais conhecidos pelo nome de "orelhões". Todavia, a verdadeira universalização da telefonia foi obtida por meio dos aparelhos celulares. E, com seu surgimento, o planejamento centralizado do governo quanto às metas de cobertura para os orelhões demonstrou-se superestimado.

Todavia, faz-se necessário ressaltar que as privatizações nem sempre significam uma redução do poder do estado na economia e na gestão das empresas. Sérgio Lazzarini afirma: "Na realidade, de forma até paradoxal, o fenômeno da privatização e a maior inserção global que se seguiu após a década 1990 no Brasil ajudou a reforçar a influência do governo e de certos grupos domésticos". O estado conseguiu manter suas participações nas empresas privatizadas por meio do BNDES como entidade central nos processos e também com a ajuda dos fundos de pensão das estatais.

Além disso, Lazzarine e Musacchio frisam que as privatizações adotadas pelos governos globalmente foram gradualmente mudando de um modelo de "transferência de propriedade e controle" para um modelo de "obtenção de receita sem perder o controle".

Identicamente, Ruchir Sharma faz uma separação entre esses dois momentos da privatização:

Após a crise financeira que abalou o mundo emergente nos anos 1990, a venda de empresas estatais para empresas privadas tornou-se uma solução popular para as ineficiências que haviam ajudado a desencadear as crises. Naquela época, a privatização geralmente significava a venda de uma participação majoritária, de modo que os novos donos tivessem o poder de pressionar por mudanças reais. Isso foi o que alguns observadores chamam de "verdadeira" ou boa privatização, mas isso está fora de moda.

Modelos de privatização comparados

Para se chegar a uma forma de privatização dos Correios brasileiros é preciso, primeiro, averiguar quais os modelos disponíveis e, segundo, quais suas vantagens e desvantagens ao aplicá-los ao nosso contexto.

Giambiagi e Além ressaltam duas modelagens para a venda de estatais. A primeira seria a pulverizada, a qual consiste na democratização do capital por meio da vendas de ações ao maior número disponível de investidores. E a segunda seria a concentrada, na qual as ações são ofertadas para grupos que se qualificam para um leilão.

Os autores apontam que, em nível mundial, o segundo modelo é mais utilizado que o primeiro.

Ao tratar da temática da privatização do serviço postal americano, Milton Friedman afirmou a sua posição favorável ao modelo pulverizado:

Privatizem o USPS (United States Postal Service). Significaria serviços postais mais baratos e mais eficientes. A maneira de privatizar os Correios não é vendendo a empresa. Os Correios pertencem ao povo dos Estados Unidos -- todos os cidadãos. Seus impostos financiaram seus prejuízos durante muitos anos. Logo, o caminho para privatizar os Correios é transferindo-o para o povo. Que ele seja convertido em uma empresa privada e que seja dado a cada cidadão uma ou mais ações da nova corporação. Os cidadãos poderiam manter ou vender suas ações, ou mesmo comprar ações adicionais. E o governo estaria fora do negócio.

Igualmente, Murray Rothbard define suas duas formas preferíveis de se desestatizar a propriedade governamental: dar uma propriedade proporcional a todos os contribuintes, ou então entregar a posse da empresa aos trabalhadores da mesma, pois ao "misturarem seu trabalho" com as instalações, eles ganharam direito a essa propriedade, a qual o economista avalia como estando indevidamente nas mãos do estado.

Schmidt e Schnitzer apontam que em muitos países europeus com economias em transição foram adotadas privatizações em massa, nas quais os governos entregaram substantivas quantidades de ações de empresas recém-desestatizadas para a população. Os autores também lembram que, na privatização da British Telecom, no governo de Margaret Thatcher, houve um favorecimento aos pequenos investidores quando o governo vendeu ações abaixo do seu real preço de mercado para a população.

Considerando essas informações de fundo, é difícil posicionar essa metodologia como sendo a que promoveria a melhor geração de receita e impacto para as finanças públicas. Schmidt e Schnitzer também afirmam que a privatização pulverizada só seria politicamente viável com o apoio da maioria dos grupos políticos que possuem participação nas empresas estatais. Dessa maneira, os autores ressaltam que, caso os gerentes, trabalhadores e governos locais se oponham à privatização, é mais provável que ela seja bloqueada no meio do processo.

Ao apresentarem uma abordagem caso a caso de privatização, Welch e Frémond definem aquelas empresas para as quais o modelo de privatização mais indicado seria a pulverização de ações:

Ofertas públicas de ações em bolsa de valores podem ser utilizadas por grandes, lucrativas e relativamente bem conhecidas empresas estatais. Além da transferência de propriedade, ofertas de ações frequentemente levantam capital adicional para a empresa por meio da emissão de novas ações. Ofertas de ações também podem atingir o objetivo do governo de ampliar a distribuição das ações ao alocar uma parcela das ações para os pequenos investidores. As ações podem ser oferecidas no mercado doméstico assim como nos mercados internacionais usando American Depositary Receipts (ADRs) ou Global Depositary Receipts (GDRs).

Considerando que os Correios brasileiros não se encaixam na categoria de empresa lucrativa, é preciso avaliar a viabilidade de se operacionalizar a proposta de Friedman no contexto da empresa e do mercado financeiro brasileiro. Como aponta Aldo Musacchio, o papel do mercado de capitais brasileiro declinou com o crescimento do estatismo no século XX.  Nesse processo, a demanda por capital por parte das empresas foi redirecionada do mercado de capitais para os bancos estatais. O subdesenvolvimento da bolsa de valores brasileira também pode ser percebido na baixa proporção de detentores de ações na população brasileira.

Dessa forma, é possível presumir que a descentralização do capital dos Correios por meio de ações para toda a população adulta brasileira exigiria um enorme esforço operacional, até mesmo no campo de educar os futuros acionistas para esse mercado.

Por outro lado, Klaus-Dieter Schmidt avalia que leilões públicos -- ou seja, privatização no modelo concentrado -- seja a melhor forma de se desestatizar a empresa. Os autores afirmam que esse modelo proporciona a melhor alocação dos ativos e, consequentemente, o melhor preço.

No mesmo sentido, em seu estudo comparativo de modelos de privatizações em diferentes economias em transição, Scott Beaulier afirma que não é surpresa que vendas de empresa por leilão proporcionem melhores resultados que os modelos de pulverização de ações, distribuição de vourchers ou mesmo concessão aos trabalhadores pelo simples motivo de que, quando recursos são leiloados, eles tendem a ser alocados para aquele que mais valoriza o seu uso.

Igualmente, Kikeri e Nellis avaliaram o impacto de diferentes métodos de privatização em países do Centro e do Leste Europeu e em ex-países que compunham a antiga União Soviética. Os autores também descobriram que aqueles que adotaram privatizações pulverizadas tiveram resultados menos positivos do que aqueles que preferiram vender as estatais para concorrentes privados estratégicos. Os autores apontam que empresas privatizadas para a própria gestão e para seus trabalhadores são menos eficientes. Dito isso, eles também ressaltam que o método de privatização não resume toda a história, pois a diferença entre as instituições de cada país também é um elemento importante a ser considerado.

Observando os apontamentos teóricos e os casos práticos estudados, é possível verificar que a privatização concentrada tenderia a uma maior geração de receita ao vender para aquele que mais valoriza o seu uso, e a um maior ganho de eficiência para a empresa.

Levando-se também em consideração o maior histórico de exemplos práticos demonstrando uma melhor viabilidade da sua execução do que a privatização pulverizada, conclui-se, portanto, que ela seria uma alternativa mais realista dentro do contexto das limitações da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) e do mercado de capitais brasileiro, ainda que, talvez, não seja o modelo ideologicamente preferível por todos os economistas liberais.

Aplicação da privatização via leilão para os correios

Para que essa privatização seja bem sucedida, é preciso revisitar o conceito de uma privatização completa, ou seja, uma privatização em que há genuína troca de propriedade do estado para o setor privado.

Sendo assim, o modelo de privatização a ser descrito requer a ausência de artifícios utilizados em privatizações anteriores no Brasil, como o BNDES e fundos de pensões estatais, para que alcance o resultado esperado.

Um apontamento adicional é realizado por Schmidt e Schnitzer, que afirmam que a teoria de leilão sugere que o governo siga uma política de plena divulgação de informações, na qual todas as informações relevantes estejam disponíveis para todos os licitantes. Tal política não somente eleva a eficiência do leilão como também acrescenta a receita esperada para o governo.

Para que sejam definidas as fases do leilão dos Correios, optou-se por se utilizar como base o seguinte modelo apresentado no artigo de Welch e Frémond (1998):

modelo.png

Quadro 1 -- Fases da privatização via leilão

Não obstante, a conclusão de um leilão de venda dos Correios não é o encerramento da reforma de privatização do segmento de serviços postais. Como lembram Zinnes, Eilat e Sachs, a mudança de propriedade não é o suficiente para a obtenção dos melhores resultados econômicos, e uma privatização profunda requer outras reformas institucionais.

A distinção entre privatização e uma reforma de liberalização é esclarecida por Paul Starr:

Privatização não deve ser automaticamente igualada a um aumento da concorrência. Dois processos relacionados, privatização e liberalização, devem ser cuidadosamente distinguidos.  Liberalização geralmente significa uma redução do controle governamental. Neste contexto, significa abrir uma indústria a pressões competitivas. Desregulamentação da entrada da concorrência em monopólios públicos é uma forma de privatização que também é liberalizante. Contudo, é totalmente possível privatizar sem liberalizar.

Desta forma, podemos destacar as reformas de liberalização do setor como essenciais para evitar que o processo de privatização dos Correios se resuma a uma troca de um monopólio estatal para um monopólio privado.

De acordo com Crandall e Ellig, a desregulamentação do mercado aprimora a economia do setor de diferentes maneiras, como: redução dos custos regulatórios para as empresas da indústria e pagadores de impostos; um melhor alinhamento de custos e preços; aprimoramento da eficiência dos produtores por meio da entrada de concorrência; e introdução de novas formas de serviços por meio da liberação da inovação e da criatividade empreendedorial.

Ainda que haja imperfeições na competição do mercado de serviços postais após o leilão dos Correios e a liberalização da entrada de concorrência, isso não serviria como justificativa para a retomada do monopólio, como explicou Friedrich Hayek em seu livro Individualismo e a Ordem Econômica:

Os males que a experiência já demonstrou serem a consequência normal da eliminação da concorrência situam-se em um plano diferente daqueles que as imperfeições da concorrência podem causar. Muito mais grave que o fato de que os preços praticados podem não corresponder ao custo marginal é o fato de que, com um monopólio já estabelecido e protegido pelo governo, os custos provavelmente serão muito maiores do que o necessário.

Deste modo, a teoria e as experiências práticas revisadas apontam que, mesmo em privatizações e aberturas de mercado deficientes, essas apresentaram a tendência de serem superiores operacionalmente em relação ao monopólio estatal anteriormente utilizado.

Compreende-se, também, que essa combinação escolhida de uma privatização completa com a liberalização da concorrência no setor representaria uma evolução do modelo de privatização utilizado na década de 1990 no Brasil ao trazer uma verdadeira diminuição da intervenção do estado e um mercado de serviços postais menos concentrado.

Conclusão

O presente artigo se propôs a apresentar um modelo prático e realista de privatização da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT).

Por meio da comparação de modelos de privatização, optou-se pela privatização concentrada devido à maior quantidade de exemplos práticos bem-sucedidos no que tange àqueles três principais fatores positivos gerados pela privatização levantados por Gustavo Franco e citados no início deste artigo.

Além disso, optou-se por um modelo de leilão de privatização completa em que houvesse genuína troca de propriedade do estado para o setor privado, evitando-se assim os erros cometidos em modelos de privatização anteriormente realizados no país.

E, por último, ressaltou-se a importância da privatização ser acompanhada de uma liberalização da competição para que o objetivo de aumento de eficiência seja alcançado com melhores resultados.

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