Nota do editor
Este artigo foi o segundo colocado em nosso concurso sobre modelos para a privatização dos
Correios.
A versão a seguir está ligeiramente editada (sem a lista de toda a bibliografia utilizada
pelo autor, a qual ocuparia um grande e desnecessário espaço). A versão
integral está disponível na próxima edição da Revista Mises.
O
mercado de serviços postais e os correios
As empresas de serviços
postais podem ser definidas como prestadoras de serviços de transporte e
comunicação voltadas para a entrega de bens ou informações de um determinado ponto
até outro.
Esse mercado foi
inicialmente estruturado a partir dos estados nacionais, em que se destacava o
monopólio dos serviços de um operador estatal. Outro ponto singular deste mercado
é o conceito de universalidade, como apontam Anderloni
e Pilley de maneira crítica ao setor privado:
Serviços
postais, pelo menos os básicos, possuem características de serviço universal.
Por essa razão, é preferível haver um sistema postal cobrindo todo território
nacional a fim de prover fácil acesso aos serviços postais por preços
acessíveis uniformemente. Em contraste, o livre mercado é baseado na lógica
econômica. Não se preocupa em satisfazer as necessidades de toda a população e
é naturalmente inclinado em adotar uma abordagem de precificação baseada em
custo.
No contexto brasileiro,
as características de mercado anteriormente mencionadas ainda são válidas. A
justificativa da escolha do monopólio estatal para a Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos (ECT) na prestação dos serviços de carta, telegramas,
cartões-postais e a "correspondência-agrupada" seria a utilização de subsídios
para a realização de entregas em áreas de baixo retorno financeiro, onde
supostamente o mercado não teria condições de atuar.
Sendo assim, o serviço
postal brasileiro tem o requisito de manter o preço de pontos distantes do país
em valores
equilibrados ao daqueles cobrados em localidades
mais próximas.
A ideia de empresas
estatais como necessárias para atender aquilo que o governo determinou que o
setor privado não teria a capacidade de prover não é uma ideia nova. Ao
contrário: é um argumento comum nas discussões do papel do estado no
desenvolvimento econômico brasileiro. Nesta temática, Thomas
Trebat afirma:
Poucas
vezes o Estado brasileiro tomou conta de empresas privadas saudáveis,
preferindo, em vez disso, investir nos 'espaços vazios': siderurgia, petróleo,
minério. Muitos casos de nacionalização de empresas privadas nos setores
básicos -- i.e, telecomunicações e eletricidade -- ocorreram depois de o setor
privado se mostrar incapaz de se expandir em linha com as exigências de
desenvolvimento.
Dessa maneira, a
utilização de empresas estatais pelo governo busca atender a objetivos de
desenvolvimento que não são restritos à eficiência econômica, como, por
exemplo, o "objetivo social". Entretanto, tal uso faz com que as estatais fiquem
sujeitas às intervenções
do governo, principalmente como um instrumento de política
econômica.
Especificamente sobre
os Correios, os resultados práticos e a crise enfrentada pela empresa trazem
questionamentos ao modelo de negócios da estatal. No campo da qualidade
operacional, houve um crescimento de 1.054% na quantidade das indenizações
pagas pelos Correios em razão de atrasos, extravios e roubos nos últimos seis
anos. Na parte financeira, são três anos de prejuízos consecutivos, acumulando
um déficit de R$ 5,5 bilhões.
Adicionalmente, a
concessão do monopólio aos Correios com o objetivo de universalizar o acesso
para todos pode ter logrado exatamente o contrário: restringiu a
universalização ao sufocar qualquer ideia de concorrência. Merece destaque,
neste sentido, a utilização cada vez maior de ações judiciais por parte da
empresa contra os mais diversos serviços de entrega e coleta de cartões e
documentos. Foi estimado que tais processos oneram
a sociedade brasileira em R$ 766 milhões por ano.
Além disso, a
associação da ECT a escândalos de corrupção piora a percepção a respeito da
gestão dos recursos da empresa. Exemplos
recentes são o dos fundos de pensão Postalis, em
2016, em que mais de R$ 300 milhões foram geridos de maneira fraudulenta, e a operação
Mala Direta, no mesmo ano, em que se verificou uma fraude de R$ 647 milhões em um
esquema de envio de mercadorias.
Os
fundamentos da privatização
A privatização pode ser
considerada um dos elementos mais importantes da reforma do estado brasileiro.
Gustavo
Franco enfatiza três fatores: 1) recursos provenientes
da privatização servem para reduzir a divida
pública e elevar a poupança pública; 2) a responsabilidade
por investimentos futuros é transferida para o setor privado, desta forma desonerando
o estado de gastos que não teria condições de manter; e 3) a privatização se
traduziria em um aumento de produtividade e eficiência nos setores privatizados.
Em conformidade, Marco
Antônio de Souza Carvalho apresenta
resultados empíricos das privatizações brasileiras no campo fiscal:
[...]
a contribuição da privatização foi fundamental para atenuar o crescimento da dívida
pública no período 1995-1999, tendo proporcionado uma redução de 8,4% do PIB na
DLSP no período. Essa contribuição se deu, basicamente, por três vias: a)
utilização de receitas de privatização para abater o saldo de diversas dívidas,
especialmente a dívida mobiliária de emissão do Tesouro Nacional; b)
transferências de dívidas para o setor privado; e c) redução do déficit
nominal, pelo menor pagamento de juros nominais, como consequência dos itens
(a) e (b).
Adicionalmente, Sheshinski
e Lopez-Calva também encontraram relação de
melhora das finanças públicas com as privatizações. Os déficits do orçamento
são reduzidos durante o período de reforma. Ademais, em países de média e alta
renda, as transferências passam a ser positivas após a privatização em razão
dos impostos coletados nas empresas privatizadas.
Similarmente, Davis
et al afirmam que a privatização produz
efeitos positivos para as receitas do governo por meios além do procedimento de
privatização em si, já que os aportes do Tesouro na estatal (para cobrir seus
prejuízos) e os déficits fiscais que tais aportes acarretam caem consideravelmente
após a privatização.
De maneira análoga
também se apresenta evidências do fator de aumento de eficiência após as
privatizações. Armando Castelar Pinheiro, por meio da análise de 50 empresas brasileiras antes e
depois das privatizações, constatou que o
processo melhora significativamente o desempenho das companhias. Dito isso, o
autor aponta que esse resultado é mais facilmente encontrado quando há uma
genuína troca de controle do estado para o setor privado e não meramente uma
venda de participação minoritária. Em adição, os resultados indicaram que o
efeito positivo é fortalecido quando a privatização é combinada com medidas de
liberalização, como a remoção de barreiras de entrada no setor.
Da mesma forma, Neto
et al encontraram que a privatização melhorou o desempenho econômico e
financeiro das empresas brasileiras. Os pesquisadores declaram: "Sem o apoio do
governo, estas empresas são forçadas a ajustar sua estrutura financeira,
reduzindo o nível de endividamento (DLP/PL) e aumentando a liquidez corrente".
Resultados parecidos foram
obtidos na pesquisa de Eid
Junior, Ribeiro e Rochman ao compararem o desempenho de 13 empresas antes e
após as privatizações. Os pesquisadores concluíram a existência de um
aprimoramento destas empresas quanto à rentabilidade e eficiência operacional.
Também não se constatou uma efetiva redução no número de empregados nas
empresas.
Além disso, por meio de
extensa revisão de 125 trabalhos empíricos sobre economias em transição, Djankov
e Murrell sustentam que há forte evidência de que a propriedade privada
produz uma reestruturação -- ou seja, mudanças que preparam as empresas para
uma economia de mercado competitiva -- melhor do que a propriedade estatal em
todas as economias em transição estudadas.
Entrando já no contexto
especifico de privatização dos serviços postais, Crew
e Kleindorfer declararam:
Não
há fortes razões tecnológicas, estratégicas ou econômicas pelas quais o serviço
postal deveria ser operado por uma empresa estatal. Embora possa ser difícil
defender a privatização dos serviços armados, não há tais considerações estratégicas
em relação ao serviço postal.
O
serviço postal é uma indústria de rede. Outras indústrias de rede, por exemplo,
eletricidade, gás e telecomunicações são de propriedade e operação privada. O
serviço postal é, sem dúvida, menos importante para economia do que qualquer
uma das outras indústrias de rede. Seria muito mais doloroso se as luzes se apagassem
por metade de um dia do que se o serviço postal cessasse por um período
prolongado.
Haveria
inconveniência se as cartas não fossem entregues, mas a pronta disponibilidade
de substitutos (imperfeitos) significaria que perturbações graves poderiam ser
evitadas.
No que diz respeito a
resultados empíricos da privatização nos serviços postais de outros países, Alex
Dieke, da consultoria alemã WIK, resume a experiência europeia com base nas
privatizações dos serviços postais realizadas na Alemanha, Holanda, Áustria e
Bélgica. Nos quatro países avaliados, foram observados resultados positivos em
comum, como a modernização das operações, aumento da lucratividade, abertura de
novas linhas de negócios e a manutenção do caráter universal do serviço.
Contudo, também foi constatada a redução do emprego após a privatização.
É importante lembrar
que, nas concessões de
privatização da telefonia da brasileira, o mesmo argumento de
universalização utilizado para os Correios também foi discutido, e, a partir
dele, foi imposta a obrigação da disseminação dos terminais de utilidade
pública (TUP), mais conhecidos pelo nome de "orelhões". Todavia, a verdadeira
universalização da telefonia foi obtida por meio dos aparelhos celulares. E,
com seu surgimento, o planejamento centralizado do governo quanto às metas de
cobertura para os orelhões demonstrou-se
superestimado.
Todavia, faz-se
necessário ressaltar que as privatizações nem sempre significam uma redução do
poder do estado na economia e na gestão das empresas. Sérgio
Lazzarini afirma: "Na realidade, de forma até paradoxal, o fenômeno da
privatização e a maior inserção global que se seguiu após a década 1990 no
Brasil ajudou a reforçar a influência do governo e de certos grupos
domésticos". O estado conseguiu manter suas participações nas empresas
privatizadas por meio do BNDES como entidade central nos processos e também com
a ajuda dos fundos de pensão das estatais.
Além disso, Lazzarine e
Musacchio frisam que as privatizações adotadas pelos governos globalmente foram
gradualmente mudando de um modelo de "transferência de propriedade e controle"
para um modelo de "obtenção de receita sem perder o controle".
Identicamente, Ruchir
Sharma faz uma separação entre esses dois momentos da privatização:
Após
a crise financeira que abalou o mundo emergente nos anos 1990,
a venda de empresas estatais para empresas privadas tornou-se uma solução
popular para as ineficiências que haviam ajudado a desencadear as crises.
Naquela época, a privatização geralmente significava a venda de uma
participação majoritária, de modo que os novos donos tivessem o poder de
pressionar por mudanças reais. Isso foi o que alguns observadores chamam de
"verdadeira" ou boa privatização, mas isso está fora de moda.
Modelos
de privatização comparados
Para se chegar a uma
forma de privatização dos Correios brasileiros é preciso, primeiro, averiguar
quais os modelos disponíveis e, segundo, quais suas vantagens e desvantagens ao
aplicá-los ao nosso contexto.
Giambiagi
e Além ressaltam duas modelagens para a venda de estatais. A primeira seria
a pulverizada, a qual consiste na
democratização do capital por meio da vendas de ações ao maior número
disponível de investidores. E a segunda seria a concentrada, na qual as ações são ofertadas para grupos que se
qualificam para um leilão.
Os autores apontam que,
em nível mundial, o segundo modelo é mais utilizado que o primeiro.
Ao tratar da temática da
privatização do serviço postal americano, Milton Friedman afirmou
a sua posição favorável ao modelo pulverizado:
Privatizem
o USPS (United States Postal Service). Significaria serviços postais mais
baratos e mais eficientes. A maneira de privatizar os Correios não é vendendo a
empresa. Os Correios pertencem ao povo dos Estados Unidos -- todos os cidadãos.
Seus impostos financiaram seus prejuízos durante muitos anos. Logo, o caminho
para privatizar os Correios é transferindo-o para o povo. Que ele seja convertido
em uma empresa privada e que seja dado a cada cidadão uma ou mais ações da nova
corporação. Os cidadãos poderiam manter ou vender suas ações, ou mesmo comprar
ações adicionais. E o governo estaria fora do negócio.
Igualmente, Murray
Rothbard define suas duas formas
preferíveis de se desestatizar a propriedade governamental: dar uma propriedade
proporcional a todos os contribuintes, ou então entregar a posse da empresa aos
trabalhadores da mesma, pois ao "misturarem seu trabalho" com as instalações, eles
ganharam direito a essa
propriedade, a qual o economista avalia como estando indevidamente nas mãos
do estado.
Schmidt e
Schnitzer apontam que em muitos países europeus com economias em transição
foram adotadas privatizações em massa, nas quais os governos entregaram substantivas
quantidades de ações de empresas recém-desestatizadas para a população. Os
autores também lembram que, na privatização da British Telecom, no governo de Margaret Thatcher, houve um
favorecimento aos pequenos investidores quando o governo vendeu ações abaixo do
seu real preço de mercado para a população.
Considerando essas
informações de fundo, é difícil posicionar essa metodologia como sendo a que
promoveria a melhor geração de receita e impacto para as finanças públicas.
Schmidt e Schnitzer também afirmam que a privatização pulverizada só seria
politicamente viável com o apoio da maioria dos grupos políticos que possuem participação
nas empresas estatais. Dessa maneira, os autores ressaltam que, caso os
gerentes, trabalhadores e governos locais se oponham à privatização, é mais
provável que ela seja bloqueada no meio do processo.
Ao apresentarem uma
abordagem caso a caso de privatização, Welch
e Frémond definem aquelas empresas para as quais o modelo de privatização
mais indicado seria a pulverização de ações:
Ofertas
públicas de ações em bolsa de valores podem ser utilizadas por grandes,
lucrativas e relativamente bem conhecidas empresas estatais. Além da transferência
de propriedade, ofertas de ações frequentemente levantam capital adicional para
a empresa por meio da emissão de novas ações. Ofertas de ações também podem
atingir o objetivo do governo de ampliar a distribuição das ações ao alocar uma
parcela das ações para os pequenos investidores. As ações podem ser oferecidas
no mercado doméstico assim como nos mercados internacionais usando American
Depositary Receipts (ADRs) ou Global Depositary Receipts (GDRs).
Considerando que os
Correios brasileiros não se encaixam na categoria de empresa lucrativa, é
preciso avaliar a viabilidade de se operacionalizar a proposta de Friedman no
contexto da empresa e do mercado financeiro brasileiro. Como aponta Aldo
Musacchio, o papel do mercado de capitais brasileiro declinou com o crescimento
do estatismo no século XX. Nesse
processo, a demanda por capital por parte das empresas foi redirecionada do
mercado de capitais para os bancos estatais. O subdesenvolvimento da bolsa de
valores brasileira também pode ser percebido na baixa proporção de detentores
de ações na população brasileira.
Dessa forma, é possível
presumir que a descentralização do capital dos Correios por meio de ações para
toda a população adulta brasileira exigiria um enorme esforço operacional, até
mesmo no campo de educar os futuros acionistas para esse mercado.
Por outro lado, Klaus-Dieter
Schmidt avalia
que leilões públicos -- ou seja, privatização no modelo concentrado -- seja a
melhor forma de se desestatizar a empresa. Os autores afirmam que esse modelo
proporciona a melhor alocação dos ativos e, consequentemente, o melhor preço.
No mesmo sentido, em
seu estudo comparativo de modelos de privatizações em diferentes economias em
transição, Scott
Beaulier afirma que não é surpresa que vendas de empresa por leilão
proporcionem melhores resultados que os modelos de pulverização de ações,
distribuição de vourchers ou mesmo concessão
aos trabalhadores pelo simples motivo de que, quando recursos são leiloados,
eles tendem a ser alocados para aquele que mais valoriza o seu uso.
Igualmente, Kikeri e Nellis
avaliaram o impacto de diferentes métodos de privatização em países do Centro e
do Leste Europeu e em ex-países que compunham a antiga União Soviética. Os
autores também descobriram que aqueles que adotaram privatizações pulverizadas
tiveram resultados menos positivos do que aqueles que preferiram vender as estatais
para concorrentes privados estratégicos. Os autores apontam que empresas
privatizadas para a própria gestão e para seus trabalhadores são menos
eficientes. Dito isso, eles também ressaltam que o método de privatização não resume
toda a história, pois a diferença entre as instituições de cada país também é
um elemento importante a ser considerado.
Observando os
apontamentos teóricos e os casos práticos estudados, é possível verificar que a
privatização concentrada tenderia a uma maior geração de receita ao vender para
aquele que mais valoriza o seu uso, e a um maior ganho de eficiência para a empresa.
Levando-se também em
consideração o maior histórico de exemplos
práticos demonstrando uma melhor viabilidade da sua execução do que a
privatização pulverizada, conclui-se, portanto, que ela seria uma alternativa
mais realista dentro do contexto das limitações da Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos (ECT) e do mercado de capitais brasileiro, ainda que,
talvez, não seja o modelo ideologicamente
preferível por todos os economistas liberais.
Aplicação
da privatização via leilão para os correios
Para que essa
privatização seja bem sucedida, é preciso revisitar o conceito de uma
privatização completa, ou seja, uma privatização em que há genuína troca de propriedade do estado para o setor privado.
Sendo assim, o modelo
de privatização a ser descrito requer a ausência de artifícios utilizados em
privatizações anteriores no Brasil, como o BNDES e fundos de
pensões estatais, para que alcance o resultado esperado.
Um apontamento
adicional é realizado por Schmidt e
Schnitzer, que afirmam que a teoria de leilão sugere que o governo siga uma
política de plena divulgação de informações, na qual todas as informações relevantes
estejam disponíveis para todos os licitantes. Tal política não somente eleva a
eficiência do leilão como também acrescenta a receita esperada para o governo.
Para que sejam
definidas as fases do leilão dos Correios, optou-se por se utilizar como base o
seguinte
modelo apresentado no artigo de Welch e Frémond (1998):

Quadro
1 -- Fases da privatização via leilão
Não obstante, a
conclusão de um leilão de venda dos Correios não é o encerramento da reforma de
privatização do segmento de serviços postais. Como lembram Zinnes, Eilat e Sachs,
a mudança de propriedade não é o suficiente para a obtenção dos melhores
resultados econômicos, e uma privatização profunda requer outras reformas
institucionais.
A distinção entre
privatização e uma reforma de liberalização é esclarecida por Paul
Starr:
Privatização
não deve ser automaticamente igualada a um aumento da concorrência. Dois
processos relacionados, privatização e liberalização, devem ser cuidadosamente
distinguidos. Liberalização geralmente significa
uma redução do controle governamental. Neste contexto, significa abrir uma
indústria a pressões competitivas. Desregulamentação da entrada da concorrência
em monopólios públicos é uma forma de privatização que também é liberalizante.
Contudo, é totalmente possível privatizar sem liberalizar.
Desta forma, podemos
destacar as reformas de liberalização do setor como essenciais para evitar que
o processo de privatização dos Correios se resuma a uma troca de um monopólio
estatal para um monopólio privado.
De acordo com Crandall
e Ellig, a desregulamentação do mercado aprimora a economia do setor de
diferentes maneiras, como: redução dos custos regulatórios para as empresas da
indústria e pagadores de impostos; um melhor alinhamento de custos e preços;
aprimoramento da eficiência dos produtores por meio da entrada de concorrência;
e introdução de novas formas de serviços por meio da liberação da inovação e da
criatividade empreendedorial.
Ainda que haja imperfeições
na competição do mercado de serviços postais após o leilão dos Correios e a liberalização
da entrada de concorrência, isso não serviria como justificativa para a
retomada do monopólio, como explicou Friedrich Hayek em seu livro Individualismo
e a Ordem Econômica:
Os
males que a experiência já demonstrou serem a consequência normal da eliminação
da concorrência situam-se em um plano diferente daqueles que as imperfeições da
concorrência podem causar. Muito mais grave que o fato de que os preços praticados
podem não corresponder ao custo marginal é o fato de que, com um monopólio já estabelecido
e protegido pelo governo, os custos provavelmente serão muito maiores do que o
necessário.
Deste modo, a teoria e
as experiências práticas revisadas apontam que, mesmo em privatizações e
aberturas de mercado deficientes, essas apresentaram a tendência de serem
superiores operacionalmente em relação ao monopólio estatal anteriormente
utilizado.
Compreende-se, também,
que essa combinação escolhida de uma privatização completa com a liberalização
da concorrência no setor representaria uma evolução do modelo de privatização utilizado na década de 1990
no Brasil ao trazer uma verdadeira diminuição da intervenção do estado e um
mercado de serviços postais menos concentrado.
Conclusão
O presente artigo se
propôs a apresentar um modelo prático e
realista de privatização da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
(ECT).
Por meio da comparação
de modelos de privatização, optou-se pela privatização
concentrada devido à maior quantidade de exemplos práticos bem-sucedidos no que tange àqueles três
principais fatores positivos gerados pela privatização levantados por Gustavo
Franco e citados no início deste artigo.
Além disso, optou-se por
um modelo de leilão de privatização
completa em que houvesse genuína troca de propriedade do estado para o
setor privado, evitando-se assim os erros cometidos em modelos de privatização
anteriormente realizados no país.
E, por último,
ressaltou-se a importância da privatização ser acompanhada de uma liberalização
da competição para que o objetivo de aumento de eficiência seja alcançado com
melhores resultados.
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Leia também:
A urgente necessidade de se desestatizar os Correios
Como desestatizar e privatizar os Correios: um modelo completo