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Orçamento público: passado, presente e futuro
por Fernando Ulrich, quarta-feira, 11 de abril de 2012

Este artigo foi extraído do livro "Pensamento Liberais -- Volume XVI" lançado pela 25ª edição do Fórum da Liberdade, que irá abordar o tema "2037: que Brasil será o seu?"



Todos nós sabemos o que é um orçamento. Todos nós entendemos o que é viver sob suas amarras. Tomamos decisões diárias levando em consideração nosso perfil de receitas e despesas. Investimentos e dívidas. Ativos e passivos. Escolhas e renúncias. Em um mundo de escassez, ou produzimos para arcar com nossas necessidades (básicas e supérfluas) ou viveremos na penúria. Não há alternativa. Leis econômicas agem, inexoravelmente, sobre todos os agentes de uma sociedade -- inclusive sobre o governo, ainda que este insista em viver à margem das leis, seja no sentido jurídico, seja no econômico.

Leis econômicas não podem ser burladas. Tampouco podem ser suspensas por legislações, decretos-lei, medidas provisórias, resoluções, atos normativos ou qualquer outro artifício jurídico-legal. Sendo o governo mais um participante do mercado, e nada além disso, ainda que com privilégios descomunais, sua atuação está sujeita às forças das leis econômicas. A escassez, portanto, não distingue entre governo e cidadão, sendo implacável a ambos.

Todas as afirmações acima se refletem no orçamento público. Quantos recursos serão demandados para que o governo entregue o que prometeu à sociedade? Como esses recursos serão angariados? Que impactos tanto os gastos quanto a arrecadação estatal podem ter na economia? Como a situação fiscal de um país pode causar desequilíbrios na economia como um todo?

Logicamente, em um orçamento, há despesas e receitas. Para o presente artigo, nos limitaremos a analisar a questão das receitas públicas. Primeiramente, porque delegaremos para os demais artigos deste livro a função de tratar da questão do papel e do tamanho ideal do governo. Em segundo lugar, porque aprovar e levar a cabo gastos públicos não impõe maiores dificuldades ao estado[1]. É uma tarefa relativamente simples, seja ela realizada democraticamente, seja de outra forma. E, por último, porque despender recursos para as atividades governamentais depende muito mais da capacidade de financiar o gasto do que do mero desejo de fazê-lo. As fontes de recursos devem ditar os seus usos, e não o oposto. As despesas estão sob o controle do ente público[2], mas as receitas, nem tanto.

Ademais, é impossível abordar o tema do orçamento público sem tratar da questão do sistema financeiro, uma vez que este evoluiu tendo como um dos objetivos fundamentais justamente o financiamento do estado.

Neste artigo trataremos, portanto, de i) discorrer conceitualmente sobre as formas de financiamento de um governo, ii) mostrar a evolução da gestão orçamentária do estado brasileiro, iii) analisar como o sistema monetário e financeiro está intimamente ligado ao orçamento estatal, e por fim, iv) sugerir reformas para que o orçamento público do Brasil de 2037 não seja o principal entrave à prosperidade econômica do País.

Como o estado combate a escassez (como ele se financia)

Ao contrário de um cidadão comum, que precisa produzir para assegurar sua subsistência, o estado utiliza-se de três formas distintas para financiar-se: impostos, empréstimos e emissão de moeda. No jargão econômico moderno, as duas primeiras fazem parte da "política fiscal", enquanto a terceira é regida pela "política monetária".

Abstendo-nos de debater a questão de justiça no que tange à taxação, essa é a forma principal a que o governo recorre para arcar com suas despesas. A capacidade de taxar a produção de seus cidadãos não é, entretanto, ilimitada. Quanto mais impostos, menor o incentivo à produção. Quanto menor a produção, menor a base sobre a qual os impostos incidem. Paradoxalmente, ao visar uma maior arrecadação via aumento de impostos, o estado pode enfrentar uma menor receita, devido à diminuição da capacidade produtiva da sociedade.

Outra restrição a que o estado está sujeito se refere à abrangência dos impostos. Sua capacidade de taxar se limita ao espaço territorial por ele controlado, não podendo ferir a soberania de outros estados.

Apesar deste enorme poder, a arrecadação compulsória via impostos pode não ser suficiente. Persistentes déficits governamentais fazem parte da história mundial. Do Império Romano à Grécia de 2011, o rombo nos cofres públicos sempre foi a regra. Mas como superar esse percalço? Como afrontar o enorme gasto estatal quando o erário público não é suficiente? Simples: endividamento, a segunda e notória forma de financiar a máquina estatal[3].

A capacidade de um estado de endividar-se depende de sua capacidade de taxar a produção de seus cidadãos e de controlar seu orçamento futuro, de maneira que possa obter superávits suficientes para honrar a dívida contraída. Ao contrário do que ocorre com os impostos, um governo pode emitir títulos de dívida e captar recursos no mercado externo. Para tanto, precisará inspirar confiança nos credores estrangeiros, de modo a alcançar taxas de juros compatíveis com seu orçamento.

Internamente o governo ainda pode tornar mandatória a compra de títulos de dívida pelos seus cidadãos[4], ainda que, nos dias atuais, essa forma seja pouco utilizada[5], sendo mais comum a discricionariedade de cada indivíduo ao emprestar ou não seus ganhos ao ente público.

Endividamento crescente, ad infinitum, tampouco é possível. Cedo ou tarde, os credores internos e externos cortam o crédito, e o risco de um calote torna-se iminente.

O que nos leva à terceira e obscura forma de financiar os gastos do estado: emissão de moeda, ou, simplesmente, inflação. Desde os primórdios, governos arrogaram-se o monopólio de emissão de moeda, visando arcar com suas despesas por meio da simples criação de dinheiro conforme a necessidade da ocasião. No passado, tal ação se refletia no monopólio da cunhagem. Modernamente, a emissão de papel-moeda dá-se sob a tutela de um Banco Central, responsável, também, por controlar a quantidade de dinheiro em circulação no sentido amplo, coordenando a atuação de todo o sistema bancário.

Em total contraste aos dois métodos anteriores, impostos e endividamento, a sociedade encontra-se em grande parte alheia à política de inflação. Em primeiro lugar, porque seus efeitos são sentidos gradual e sorrateiramente. Ademais, pouquíssimas pessoas sequer compreendem as forças econômicas desencadeadas por tal política. De forma muita eloquente, John Maynard Keynes elucidou que:

Por meio de um processo continuo de inflação, governos podem confiscar, secreta e despercebidamente, uma parte importante da riqueza de seus cidadãos... Não existe meio mais sutil e eficaz para transformar as bases existentes da sociedade do que a destruição da moeda. O processo desencadeia todas as forças ocultas da lei econômica, de forma destrutiva, e assim o faz sem que nem mesmo um homem dentre um milhão consegue diagnosticá-lo[6].

Em definitivo, inflação funciona como um imposto oculto, pois transfere parte da riqueza dos cidadãos ao estado, pela diluição do poder de compra de sua moeda, sem que a sociedade sequer o compreenda. Ao extremo, a emissão maciça de moeda levará à hiperinflação e ao eventual colapso total do sistema monetário.

É possível concluir, portanto, que todos os recursos de que o estado dispõe advêm do mercado. Isto é, da sociedade. Da riqueza dos seus cidadãos. O estado nada produz. Para que ele redistribua riqueza, é necessário, primeiro, que tenha havido a criação de riqueza e logo, sua apropriação pelo poder público.

Tendo elencado e discutido as principais formas de financiamento público, apresentaremos uma análise da situação orçamentária atual do estado brasileiro, passando pelos principais avanços alcançados nas últimas décadas.

O longo caminho até a sanidade fiscal e monetária no País

Para podermos apontar o rumo que o Brasil deve seguir no próximo quarto de século, faz-se necessário analisar o estágio atual em que o País se encontra, bem como os avanços alcançados -- em especial, desde o período da introdução do real, em 1994, até os dias de hoje.

São inegáveis os avanços do governo brasileiro na condução do orçamento público ao longo do século XX. Avaliando a situação fiscal do País em 2012, é inimaginável pensar o caos a que a população estava constantemente submetida há não mais do que 20 anos.

Na década de 1950, começavam os grandes surtos de aumentos de preços, à medida que os furos orçamentários eram cobertos, em sua maioria, via emissão de moeda (leia-se inflação). Em meados da década de 60, veio extinção da Superintendência da Moeda e do Crédito, então a autoridade monetária do País, e a criação do Banco Central do Brasil (Bacen). Poucos foram os avanços nos anos que se sucederam, uma vez que os déficits fiscais permaneciam e a inflação seguia sendo adotada como política principal de financiamento estatal.

A partir da década de 80, com os índices de preços registrando altas históricas, a dívida pública já se encontrava virtualmente indexada em sua totalidade[7]. Não obstante, a relação entre dívida e PIB não ultrapassava 10%, um patamar histórica e internacionalmente baixo. Tal particularidade se deve, em grande parte, ao fato de que a emissão maciça de moeda continuava a financiar os déficits fiscais do estado brasileiro. Não havia a tão "sagrada" divisão entre política fiscal e monetária. Ambas serviam, essencialmente, para financiar o poder público.

Na segunda metade da década de 80, medidas importantes foram adotadas visando acabar, ou ao menos reduzir, a insanidade monetária e fiscal que assolava o País. Dentre essas, a extinção da Conta Movimento, uma aberração monetária pela qual o Bacen cobria os desequilíbrios de fundos do Banco do Brasil, o qual funcionava, na prática, como uma autoridade monetária paralela. Adicionalmente, com a promulgação da Constituição de 1988, que vedava ao Bacen a compra de títulos de dívida diretamente do Tesouro Nacional, encerrou-se mais uma simbiose entre autoridades monetária e fiscal.

Com a introdução do Plano Real, chegava a vez dos bancos estaduais, outra fonte de desordem monetária e fiscal, agora, contudo, emanando dos orçamentos dos estados, e não do governo federal. Tais bancos atuavam basicamente como um caixa ilimitado dos governos estaduais, concedendo crédito ao próprio controlador e a diversas empresas estatais em condições e volumes no mínimo questionáveis. Sendo criadores de moeda escritural, por meio da concessão de créditos infindáveis, esses bancos contribuíam diretamente para a inflação rampante vivida nas décadas de 80 e 90. Em constante situação de insolvência, o Bacen via-se obrigado a resgatar os bancos estaduais via injeções de liquidez, uma vez que grande parte deles era considerada, já na década de 80, grande demais para falir ("too big to fail"). Felizmente, na virada do século, essa anarquia do sistema bancário público estadual já estava sanada.

Uma vez debelada a inflação de preços crônica, tornou-se possível adotar uma maior institucionalização da responsabilidade monetária, com a adoção de um regime de câmbio flexível e de metas de inflação, a partir de 1999, bem como com a renegociação das dívidas estaduais e com a adoção da Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovadas em 1997 e 2000. Esta última impunha limites aos déficits fiscais em níveis federal, estadual e municipal. Definitivamente, passos importantes no processo de melhoria da gestão monetária e orçamentária do País.

A partir da década de 2000, o Brasil possuía mecanismos de política monetária e fiscal similares aos de qualquer país desenvolvido. Ao longo desse período, até o presente momento, melhorias foram obtidas na composição da dívida, reduzindo a exposição ao câmbio (reduzindo substancialmente a dívida externa) e à variação da taxa de juros (SELIC). No mesmo sentido, a relativa tranquilidade no campo fiscal permitiu um alongamento do perfil de endividamento. No âmbito monetário, o Bacen pôde conquistar uma maior independência operacional, especialmente quando comparado ao Bacen das décadas passadas. Outra melhoria significativa foi a maior transparência nas contas públicas nacionais e uma maior clareza no papel da autoridade monetária em relação ao Tesouro Nacional[8]. Os progressos conquistados são inegáveis.

Em suma, os fatores que permitiram a anarquia no âmbito fiscal, a qual repercutia inevitavelmente na questão monetária, são inúmeros. A fraqueza institucional do Bacen, a Conta Movimento do Banco do Brasil, os créditos infindáveis dos bancos estaduais a seus controladores e estatais, a emissão maciça de moeda, seja ela física, seja escritural (depósitos bancários), permitiam que os governos federal, estadual e municipal invertessem a regra orçamentária mencionada no início deste artigo. Isto é, todo gasto, toda obra pública, qualquer rombo fiscal, eram atendidos via simples criação de dinheiro. As despesas ditavam o orçamento. E com o monopólio de emissão de moeda, os desejos dos políticos não tinham limites. A falta de arrecadação e o parco apetite por dívida pública não eram empecilhos. Bastava-se a impressora de cruzeiros, cruzados, cruzeiros novos, cruzados novos, cruzeiros reais, etc., para tapar todo e qualquer furo fiscal. Mas a conta era salgada. A sociedade pagava por meio de uma inflação de preços assombrosa. O valor do dinheiro se esvaía a cada hora.

O sistema financeiro e monetário atual

Não há dúvidas de que o país avançou. Melhorou de forma considerável a governança do sistema financeiro e monetário, institucionalizando-se práticas internacionais como metas de inflação, câmbio flexível, regras de superávits primários no orçamento público, relativa independência operacional ao Bacen, assim como uma maior transparência na condução das políticas monetária e fiscal.

Esse conjunto de práticas foi e é consenso na maioria dos países desenvolvidos, possuindo, inclusive, o aval de órgãos internacionais como o FMI e o Banco Mundial. Entretanto, tal consenso acabou gerando a pior crise financeira desde a Grande Depressão de 1929, culminando no atual aperto orçamentário dos países europeus e dos Estados Unidos.

A fonte da crise financeira que seguimos enfrentando é justamente o sistema financeiro e monetário vigente. Qual seja: moeda fiduciária, emitida monopolisticamente pelo estado (por meio de um Banco Central) e um sistema bancário de reservas fracionárias[9]. Tal arranjo pode ser verificado em praticamente todos os países do mundo.

Especificamente no caso brasileiro, a grande diferença entre o modelo atual e o do século passado é que antes praticamente não havia controles e restrição à emissão de moeda pelo estado. Esta se dava não somente pela clássica impressão física de cédulas, mas também pela criação de moeda escritural (depósitos bancários), devido a constantes e infindáveis empréstimos aos governos estaduais e estatais, a inúmeros resgates pelo Bacen aos insolventes bancos estaduais, bem como à desordem causada pela Conta Movimento do Banco do Brasil. Ou seja, independentemente dos apuros no orçamento público, todo e qualquer déficit fiscal teria garantia de financiamento via inflação.

No modelo atual, essa desordem já não ocorre. Ainda assim, o sistema está concebido de modo a acomodar os gastos estatais. Quando entendemos que a execução da política monetária pelo Bacen ocorre pela compra e venda de títulos públicos, torna-se evidente que o sistema é no mínimo enviesado para o financiamento estatal. Ora, se o Bacen atua no mercado comprando títulos de dívida do governo, resta claro que ele está garantindo um mercado cativo para a dívida pública, subsidiando, dessa forma, o custo do endividamento do estado.

Portanto, embora tenham sido adotadas todas as melhores práticas no âmbito financeiro e monetário, tal feito não garantirá a estabilidade financeira, nem mesmo crescimento econômico, conforme comprovado pelos países desenvolvidos desde 2008.

Outro problema adicional do atual arranjo monetário é a formação de ciclos econômicos[10]. A provável falência de empresas, o maior índice de desemprego e a possibilidade de quebras no setor bancário podem levar o governo a assumir as perdas, pressionando ainda mais o orçamento público, precisamente o que se viu nos Estados Unidos e na Europa desde 2008.

Ainda que não haja poupança nem para um crescimento econômico acelerado nem para um gasto público crescente, o atual sistema monetário faz parecer que há.

Reformas para os próximos 25 anos

A reforma que propomos se resume basicamente a remover toda e qualquer intervenção estatal no âmbito monetário e bancário. Isso implica ao governo i) pôr um fim ao monopólio de emissão da moeda, permitindo que os cidadãos brasileiros escolham livremente que meio de troca utilizar e ii) remover todas as barreiras legais à livre entrada na prática bancária e proibir o uso de reservas fracionárias.

De imediato, a principal vantagem seria forçar o estado a adequar seu orçamento à sua capacidade de arrecadação e de endividamento, não mais podendo recorrer à inflação para tapar déficits fiscais, tungando o bolso da sociedade sorrateiramente.

Ao ser obrigado a buscar financiamento via aumento de impostos ou emissão de dívida, o governo estaria sujeito a maiores escrutínio e transparência. O custo da máquina pública tornar-se-ia muito mais claro e evidente. E a sociedade, sentindo no bolso o peso do estado, sentir-se-ia impelida a protestar e não mais assistir calada enquanto seu dinheiro é confiscado pela inflação.

Mas como levar essa reforma a cabo e, acima de tudo, garantir que ela não seja revertida pela pressão política, que sempre demanda mais e mais recursos da sociedade? Educação. Entretanto, não a educação estatal ou a simples alfabetização dos cidadãos, mas sim o ensino da economia. Quando toda e cada ação política tem repercussões econômicas, o entendimento de economia jamais pode ficar relegado somente às "salas de aula e aos departamentos de estatística", conforme advertiu o grande economista do século XX Ludwig Von Mises, em seu tratado de economia "Ação Humana"[11]. Mises prossegue:

A economia é a filosofia da vida humana e da ação, e diz respeito a todos e a tudo. É o âmago da civilização e da própria existência do homem. Todos os temas políticos da atualidade tratam de problemas comumente denominados de econômicos. Todos os argumentos usados hoje em dia nos debates sociais e políticos são de natureza essencialmente praxeológica e econômica. O mundo todo, consciente ou inconscientemente, pensa em economia. Ao se filiar a um partido político, ao colocar o seu voto, o cidadão implicitamente está manifestando-se sobre teorias econômicas. Para o homem consciente, nada é mais importante na atualidade do que a economia. Está em jogo o seu próprio destino e o de sua descendência. São muito poucos os que podem contribuir com alguma idéia que produza conseqüências para o acervo do pensamento econômico. Mas todos os homens sensatos precisam familiarizar-se com as lições da economia. Nos dias que correm, esse é um dever cívico primordial.

O equilíbrio do orçamento público, por si só, não garante prosperidade. Mas a desordem fiscal é certeza de ruína econômica de um país. Com a introdução do real, importantes medidas foram tomadas. Para que o País siga avançando, é preciso dar o próximo passo: remover toda e qualquer intervenção do estado no âmbito monetário.

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Referências

Keynes, J. M. The Economic Consequences of the Peace. New York: Harcourt Brace, 1919.

Dívida Pública: a experiência brasileira. Secretaria do Tesouro Nacional e Banco Mundial. Brasília, 2009.

Mises, L. V. Ação Humana: um tratado de economia. São Paulo: Instituto Ludwig Von Mises Brasil, 2010.

SALVIANO JÚNIOR, C. Bancos estaduais: dos problemas crônicos ao PROES. Brasília: Banco Central do Brasil, 2004.



[1] O autor faz questão de grafar a palavra "estado" com inicial minúscula, fazendo eco à explicação dada pela revista Veja: "Se povo, sociedade, indivíduo, pessoa, liberdade, instituições, democracia, justiça são escritas com minúscula, não há razão para escrever estado com maiúscula. Os dicionaristas aconselham o uso de capitular quando a palavra for usada na acepção de 'nação politicamente organizada', como prescreve o Aurélio. Seu rival Houaiss também assevera que estado nesse sentido se grafa com maiúscula. Vale a pena contrariá-los.

Escrever estado com inicial maiúscula, quando cidadão ou contribuinte vão assim mesmo, em minúsculas, é uma deformação típica mas não exclusivamente brasileira. Os franceses, estado-dependentes, adoradores de seu generoso cofre nacional, escrevem 'État'. Os povos de língua inglesa, generalizando, esperam do estado a distribuição equânime da justiça, o respeito a contratos e à propriedade e a defesa das fronteiras. Mas não consideram uma dádiva do estado o direito à boa vida material sem esforço. Grafam 'state'". Disponível em: <http://veja.abril.com.br/140307/cartaleitor.shtml>. Acessado em: 08 fev. 2012.

[2] Com certeza o processo democrático e os comprometimentos de governos passados limitam a atuação do ente estatal no controle de gastos. Entretanto, conceitualmente, a decisão ainda assim está sob seu comando.

[3] Normalmente o endividamento está relacionado a necessidades pontuais, como investimentos em obras de longa maturação (v.g., hidrelétricas), choques externos decorrentes de desastres naturais ou até mesmo guerras. Historicamente, a necessidade bélica foi o motivador principal. Infelizmente, em diversas ocasiões, o endividamento público torna-se uma forma de arcar inclusive com os gastos correntes, usualmente cobertos pelos impostos.

[4] No registro da história nacional, temos o exemplo da Lei nº 1.474, de 26/11/1951, que criou um empréstimo compulsório, sob a forma de adicional do imposto de renda, a ser recolhido nos exercícios de 1952 a 1956 (a seguir prorrogada por mais dez exercícios pela Lei nº 2.973, de 26/11/1956). Ver Dívida Pública: a experiência brasileira, p. 47 (Secretaria do Tesouro Nacional; Banco Mundial, 2009).

[5] No atual Sistema Financeiro Nacional, os bancos credenciados como "dealers primários", aqueles que compram títulos diretamente do governo nos leilões do Tesouro Nacional, são "incentivados" a adquirir uma quantidade mínima de títulos soberanos ofertados nesses leilões. Caso contrário, podem ver sua condição de dealer primário revogada, não podendo mais participar desse arranjo altamente lucrativo para os bancos.

[6] Keynes (1919, p. 236).

[7] As chamadas ORTNs (Obrigação Reajustável do Tesouro Nacional) representavam 96,6% do total da dívida em poder do público. P. 62 (Secretaria do Tesouro Nacional; Banco Mundial, 2009).

[8] Ainda que se enfatize bastante a separação entre política monetária e fiscal, na realidade essa é uma separação "aparente" e nada além disso, uma vez que a política monetária se dá pela compra e venda, pelo Bacen, dos títulos de dívida emitidos pelo governo federal , garantindo assim um mercado sempre cativo à dívida pública.

[9] Para uma boa compreensão do sistema bancário em funcionamento, recomendamos a leitura da obra "O Fim do FED", escrita pelo Congressista Americano Ron Paul e publicada pelo Instituto Mises Brasil.

[10] A manipulação dos juros pelo Banco Central e a consequente expansão do crédito pelo sistema bancário geram uma pujança econômica artificial, a fase do boom, que inevitavelmente deverá ser revertida, trazendo consigo a recessão (ou "bust") e, com ela, a liquidação de investimentos errôneos, causando falências e desemprego.

[11] Ver Mises (2010, p. 992).